به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،
علیرضا حسینی* . علیرضا مرادیان**
انتخابات میان‌دوره‌ای آمریکا در نوامبر ۲۰۲۶ در شرایطی برگزار خواهد شد که سیاست خارجی ارتباط نزدیکی با نگرانی‌های سیاسی داخلی دارد. جنگ با ایران یکی از این نگرانی‌هاست. مهم‌تر از آن، وضعیت کلی اقتصاد آمریکاست که احتمالا بر نحوه قضاوت رأی‌دهندگان درباره دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا و دولت او تأثیر خواهد گذاشت، حتی اگر نام ترامپ در برگه رأی نباشد. نتیجه انتخابات میان‌دوره‌ای نباید به عنوان شاخصی برای پیش‌بینی سرنوشت جنگ در نظر گرفته شود. تغییر در کنترل کنگره به‌خودی‌خود به معنای پایان درگیری یا تضمین یک تغییر عمده در عملیات نظامی آمریکا نخواهد بود. آنچه ممکن است اهمیت بیشتری داشته باشد، این است که یک کنگره جدید چگونه می‌تواند از طریق فشار سیاسی، تصمیم‌گیری درباره بودجه و نظارت، ادامه جنگ را برای دولت دشوارتر یا پرهزینه‌تر کند. این مسئله به ویژه از آن لحاظ اهمیت دارد که مسئولیت استفاده از نیروی نظامی میان قوه مجریه و قوه مقننه تقسیم شده است. رئیس‌جمهور، به عنوان فرمانده کل قوا، اختیار هدایت عملیات نظامی را دارد. از سوی دیگر، کنگره بر اساس قانون اساسی اختیار اعلان جنگ، تعیین بودجه و اعمال نظارت را در اختیار دارد. در عمل، این تقسیم اختیارات به هیچ یک از دو قوه کنترل کامل بر استفاده از نیروی نظامی را نمی‌دهد. هر اندازه که یک درگیری طولانی‌تر شود، رابطه میان این دو قوه اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.
قانون اختیارات جنگی مصوب ۱۹۷۳ (War Powers Resolution) این تنش را در زمینه جنگ نشان می‌دهد. این قانون رئیس‌جمهور را ملزم می‌کند زمانی که نیروهای آمریکایی وارد درگیری‌های خصمانه می‌شوند یا شرایط نشان‌دهنده احتمال مشارکت آنها در چنین درگیری‌هایی است، ظرف ۴۸ ساعت کنگره را مطلع کند. بر اساس قانون بخش ۵(b)، نیروهای آمریکایی معمولا باید ظرف ۶۰ روز خارج شوند، مگر اینکه کنگره اعلان جنگ کند، به طور مشخص استفاده از نیرو را مجاز بداند یا یکی از استثناهای دیگر اعمال شود. رئیس‌جمهور در موارد محدودی که خروج امن نیروهای آمریکایی اجتناب‌ناپذیر باشد، می‌تواند این مدت را حداکثر ۳۰ روز دیگر تمدید کند. قانون اختیارات جنگی هرگز قرار نبود به رئیس‌جمهور اجازه‌ای آزاد برای ۶۰ روز جنگیدن بدهد. محدودیت‌های این قانون بر قدرت رئیس‌جمهور، همراه با پرسش‌هایی درباره قانونی‌بودن آنها، سال‌هاست محل مناقشه است. از این رو، این قانون یکی از عناصر مهم اما مورد اختلاف در چارچوب حقوقی حاکم بر استفاده از نیروی نظامی آمریکا در این جنگ محسوب می‌شود. زمان برگزاری انتخابات ۲۰۲۶ لایه دیگری به این مسئله اضافه می‌کند. آمریکایی‌ها در ۳ نوامبر رأی خواهند داد. کنگره جدید تا ۳ ژانویه ۲۰۲۷ دوره خود را آغاز نخواهد کرد. کنگره قبلی نیز به مدت دو ماه پس از انتخابات همچنان در قدرت باقی خواهد ماند. این فاصله زمانی می‌تواند در صورتی اهمیت زیادی پیدا کند که دولت پیش از آغاز به کار کنگره جدید به دنبال کسب مجوز برای اقدام نظامی باشد. برای مثال، اگر کنگره تحت کنترل جمهوری‌خواهان در این فاصله زمانی مجوز استفاده از نیروی نظامی را صادر کند، جایگاه حقوقی دولت می‌تواند تفاوت چشمگیری با وضعیتی داشته باشد که چنین مجوزی وجود نداشته باشد. اگر عملیات نظامی بدون دریافت مجوز کنگره ادامه پیدا کند، الزامات مربوط به گزارش‌دهی و پایان‌دادن به عملیات در قانون اختیارات جنگی همچنان اعمال خواهد شد.
نکته اصلی درباره دوره انتقال این نیست که رئیس‌جمهور ناگهان میان روز انتخابات و ۳ ژانویه یک فرصت قانونی ویژه پیدا می‌کند. مسئله این است که در این فاصله چه اتفاقی می‌افتد؛ اینکه آیا ترکیب کنگره در آستانه تغییر است یا نه. عملیاتی که از حمایت کنگره برخوردار باشد، ممکن است برای کنگره جدید دشوارتر از عملیاتی باشد که بدون تأیید کنگره آغاز شده است. اختیار وتوی رئیس‌جمهور نیز محدودیت دیگری ایجاد می‌کند. حتی اگر دموکرات‌ها در ماه نوامبر کنترل یک یا هر دو مجلس را به دست بگیرند، برای بی‌اثرکردن وتوی رئیس‌جمهور همچنان به اکثریت دوسوم در هر دو مجلس نمایندگان و سنا نیاز خواهند داشت. با توجه به شکاف عمیق میان دو حزب، تشکیل چنین اکثریتی دشوار است. کنگره حتی اگر نتواند مستقیما سیاست نظامی دولت را تعیین کند، ابزارهایی برای اعمال فشار بر دولت در اختیار دارد. یکی از مهم‌ترین این ابزارها نظارت کنگره‌ای است. کمیته‌های مجلس نمایندگان و سنا می‌توانند درباره اقدامات دولت تحقیق کنند، اسناد و مدارک را درخواست کنند و نحوه اجرای عملیات نظامی را مورد بررسی قرار دهند. این اقدامات به طور خودکار سیاست دولت را تغییر نمی‌دهند، اما می‌توانند فرار دولت از نظارت و بررسی سیاسی را دشوارتر کنند. تحقیق درباره مبنای جنگ با ایران، از جمله هزینه‌های جنگ، گزارش‌های اطلاعاتی یا تصمیماتی که به اقدام نظامی منجر شده‌اند، می‌تواند دولت را مجبور کند انرژی سیاسی زیادی را صرف دفاع از اقدامات خود در جنگ کند. استیضاح نیز گزینه دیگری است که البته محدودیت‌های عملی آن اهمیت زیادی دارد. مجلس نمایندگان می‌تواند یک مقام را با اکثریت ساده استیضاح کند. اما برای محکومیت در سنا، دوسوم سناتورها باید به محکومیت رأی دهند. دومین استیضاح دونالد ترامپ در سال ۲۰۲۱ نشان داد که این روند چگونه عمل می‌کند. ۵۷ سناتور به محکومیت او رأی دادند، اما این تعداد همچنان کمتر از دوسوم لازم بود. استیضاح می‌تواند فشار سیاسی ایجاد کند، اما برکناری رئیس‌جمهور بسیار دشوار است چراکه حزب مخالف، کرسی‌های کافی در سنا برای رسیدن به حد نصاب لازم را ندارد.
کنگره همچنین می‌تواند از طریق کنترل هزینه‌های دولت بر کشور تأثیر بگذارد. عملیات نظامی به منابع مالی نیاز دارد و این موضوع به قانون‌گذاران اهرم قدرتمندی در برابر دولت می‌دهد. اکثریتی در کنگره که با برنامه رئیس‌جمهور مخالف باشد، می‌تواند تصمیم‌گیری درباره ادامه یا گسترش عملیات را دشوارتر کند. کنگره همچنین در مذاکرات بودجه می‌تواند خواستار ارائه گزارش، اعمال محدودیت و تعیین شروطی برای نحوه استفاده از منابع مالی فدرال شود. توازن فعلی قدرت، اهمیت این موضوع را بیشتر می‌کند. در ماه اکتبر، جمهوری‌خواهان ۲۱۸ کرسی مجلس نمایندگان را در اختیار دارند، در حالی که دموکرات‌ها ۲۱۴ کرسی، یک کرسی مستقل و دو کرسی خالی دارند. این اختلاف بسیار اندک است. در سنا نیز جمهوری‌خواهان ۵۳ کرسی دارند و دموکرات‌ها ۴۵ کرسی، دو سناتور مستقل نیز با دموکرات‌ها هم‌پیمان هستند. برتری جمهوری‌خواهان در سنا بیشتر است. اکثریت شکننده جمهوری‌خواهان در مجلس نمایندگان نیز فضای بسیار کمی برای اشتباه در اختیار آنها قرار می‌دهد.
اگر دموکرات‌ها کنترل کنگره را به دست بگیرند، کنترل کمیته‌ها و دستور کار قانون‌گذاری را در اختیار خواهند داشت. آنها همچنین بر جلسات استماع، تحقیقات و مذاکرات بودجه تأثیر بیشتری خواهند گذاشت. این امر فشار بیشتری بر رئیس‌جمهور و کابینه او وارد خواهد کرد. پیامدهای سیاسی جنگ می‌تواند فراتر از کنگره نیز گسترش پیدا کند. درگیری با ایران در شرایطی رخ می‌دهد که نگرانی‌های اقتصادی داخلی نیز در حال افزایش است. جداکردن سیاست خارجی از اقتصاد دشوار است. شاخص قیمت مصرف‌کننده از آگوست ۲۰۲۵ تا آگوست ۲۰۲۶، ۳.۴ درصد افزایش یافت. قیمت بنزین نیز در ماه آگوست ۳.۹ درصد افزایش پیدا کرد. برای دولتی که در منطقه‌ای حساس از نظر انرژی در حال جنگ است، تغییرات قیمت انرژی می‌تواند پیامدهای سیاست خارجی را به سرعت وارد بحث‌های داخلی کند. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که رأی‌دهندگان جنگ را صرفا از دریچه امنیت ملی نمی‌بینند. آنها همچنین ممکن است به یاد نداشته باشند که در دوران بایدن، تورم و قیمت‌ها از دوره دوم ریاست‌جمهوری ترامپ بالاتر بودند. آنچه مردم می‌بینند، تأثیر جنگ بر هزینه‌های خانوار، مخارج دولت، امنیت انرژی و نحوه قضاوت آنها درباره عملکرد دولت است.
پیامدهای اقتصادی در صورتی که درگیری ادامه پیدا کند یا گسترش یابد، می‌تواند شدیدتر شود. قیمت انرژی، هزینه‌های دفاعی و فشارهای بودجه‌ای می‌توانند جداسازی سیاست خارجی از سیاست داخلی را دشوارتر کنند. مسائلی که در ابتدا به عنوان موضوعات امنیت ملی مطرح می‌شوند، ممکن است به موضوعاتی تبدیل شوند که رأی‌دهندگان مستقیما با آنها مواجه هستند. بدیهی است که بزرگ‌ترین اقتصاد جهان توان مالی ادامه این جنگ را دارد، اما دموکرات‌ها این فرصت را خواهند داشت که از حساسیت ایجادشده در مردم آمریکا نسبت به هزینه‌های انسانی و هدررفت منابع مالی ناشی از جنگ‌های عراق و افغانستان بهره ببرند.
نتیجه انتخابات میان‌دوره‌ای ۲۰۲۶ به تنهایی سرنوشت جنگ ایران را تعیین نخواهد کرد. رئیس‌جمهور، به ویژه بلافاصله پس از انتخابات، همچنان اختیار انجام اقدامات نظامی را در دست خواهد داشت. تغییر در ترکیب کنگره نیز پرسش‌های مهمی درباره سیاست آمریکا در قبال ایران را بدون پاسخ باقی خواهد گذاشت. حتی درون حزب دموکرات، اقلیت کوچکی درباره مداخله نظامی، تحریم‌ها، اعمال فشار بر اسرائیل یا طرح کلی سیاست منطقه‌ای اختلاف نظر دارند؛ بنابراین، اکثریت دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان به معنای اتخاذ رویکردی کمتر مداخله‌گرایانه نخواهد بود.
برای ایران، پیروزی دموکرات‌ها در کنگره به معنای توقف درگیری‌ها نخواهد بود. این تصور در ایران وجود دارد که دموکرات‌ها درگیری‌ها را متوقف خواهند کرد، اما این تصور لزوما درست نیست. پرسش واقعی این است که آیا اعضای جدید کنگره می‌توانند محدودیت‌هایی بر توانایی دولت برای ادامه طولانی‌مدت جنگ ایجاد کنند یا خیر.
تأثیر کنگره ممکن است کمتر در تصمیمی برای پایان‌دادن به جنگ و بیشتر در فشار مستمری باشد که پیرامون جنگ ایجاد می‌شود. انتخابات می‌تواند نشانه‌ای از این باشد که رقابت‌های حزبی تا چه اندازه می‌توانند بر نحوه استفاده رئیس‌جمهور از اختیارات جنگی تأثیر بگذارند، به ویژه زمانی که ادامه جنگ هزینه مالی زیادی داشته باشد.
* پژوهشگر اقتصاد سیاسی بین‌الملل
** پژوهشگر اقتصاد سیاسی بین‌الملل