سیدمصطفی افزونی
داستان قدیمی است؛ رادیو می‌گوید: «رانندگان عزیز، مراقب باشید؛ خودرویی در اتوبان خلاف جهت حرکت می‌کند» و راننده خودروی سفید به اطراف نگاه می‌کند و می‌گوید: «یکی،دو تا هم نیستند که!». حکایت تنظیم‌گری اقتصاد دیجیتال ایران همین است. کسب‌وکارها شکل می‌گیرند، مشتری پیدا می‌کنند، سرمایه جذب می‌کنند و نیاز واقعی بازار را پاسخ می‌دهند. بعد نهادهای ناظر با تفسیرهای متفاوت از قانون، ادعای صلاحیت و فهرست الزامات وارد می‌شوند. در نهایت، بهجای آنکه کسی درباره کیفیت مسیر تنظیم‌گری پاسخ‌گو باشد، این کسب‌وکارها هستند که متهم می‌شوند چرا در مسیری که نهاد ناظر می‌پسندد، حرکت نمی‌کنند. سؤال ساده است: اگر در یک حوزه، ده‌ها کسب‌وکار مستقل به راه‌حل‌های مشابهی رسیده‌اند، آیا واقعا همه اشتباه می‌کنند؟ یا باید احتمال بدهیم که این بار راننده خودروی سفید خلاف
جهت می‌رود؟
تنظیم‌گری یا کنترل همه چیز؟
وظیفه رگولاتور، کنترل همه چیز نیست. قرار نیست پیش از هر تصمیم اقتصادی یا هر تغییر در مدل کسب‌وکار، مهر تأیید دولت روی آن خورده باشد. وظیفه تنظیم‌گر، تعیین قواعد بازی، حفاظت از حقوق مردم، مقابله با تخلف و تضمین رقابت منصفانه است. اما در بخش‌هایی از اقتصاد دیجیتال، تنظیم‌گری عملا به محدودسازی، مجوزدهی و مداخله در جزئیات تبدیل شده است. به جای آنکه از نهاد ناظر بپرسیم چه میزان تخلف شناسایی کرده و چقدر رقابت را بهبود داده، گاهی موفقیتش را با تعداد مقررات، سامانه‌ها و گستردگی کنترل‌هایش می‌سنجیم. این منطق خطرناک است. تعداد مقررات، شاخص کیفیت حکمرانی نیست؛ همان‌طورکه تعداد ایست‌های بازرسی، به‌تنهایی نشانه امنیت بیشتر نیست.
چرخه فرسایشی برخورد با نوآوری
الگوی آشنا بارها تکرار شده: نیازی در بازار شکل می‌گیرد، کارآفرینان راه‌حل می‌سازند، مردم استقبال می‌کنند، بعد نهادها بر سر حدود اختیارات اختلاف پیدا می‌کنند. مقررات با تأخیر، تعارض یا درک ناقص از مدل کسب‌وکار می‌رسند و سپس الزام‌های تازه، سامانه‌های جدید و محدودیت‌های بیشتر از راه می‌رسند. این چرخه در طلای آنلاین، رمزارز، فین‌تک و لندتک دیده می‌شود و قبلا در تاکسی اینترنتی و فروشگاه‌های اینترنتی و پلتفرمی هم تجربه شده است.
مسائل این بازارها یکسان نیستند، اما پرسش مشترک آنها این است: چرا در مواجهه با پدیده جدید، نخستین واکنش معمولا ایجاد کنترل تازه است، نه شناخت دقیق مسئله و طراحی چارچوب متناسب؟ زمان از دست می‌رود، سرمایه‌گذار با عدم قطعیت روبه‌رو می‌شود، کارآفرین منابعش را صرف انطباق با مقررات متغیر می‌کند و مصرف‌کننده از خدمات بهتر یا ارزان‌تر محروم می‌ماند. هزینه این رویکرد فقط به شرکت‌ها تحمیل نمی‌شود؛ به اقتصاد و جامعه منتقل می‌شود.
ریشه اصلی: ترس از نظارت پسینی
یکی از مهم‌ترین ریشه‌های این وضعیت، بی‌اعتمادی ساختاری به نظارت پسینی است. نظارت پیشینی یعنی پیش از آغاز فعالیت، مجوز یا تأیید لازم باشد. نظارت پسینی یعنی قواعد از پیش روشن باشند و نهاد ناظر پس از شروع فعالیت، عملکرد را پایش کند و در صورت تخلف، برخورد مؤثر انجام دهد. در الگوی اول، کسب‌وکار باید پیش از حرکت، بارها ثابت کند اجازه حرکت دارد. در الگوی دوم، در چارچوب قواعد مشخص فعالیت می‌کند و می‌داند اگر تخلف کند، با پیامد آن مواجه خواهد شد. مسئله این نیست که مجوزها حذف شوند. در برخی فعالیت‌های پرخطر، کنترل پیشینی ضروری است. مسئله این است که چرا منطق فعالیت‌های پرخطر به همه حوزه‌ها تعمیم داده می‌شود؟ چرا فرض اولیه این است که کسب‌وکار تا وقتی تمام مراحل اداری را طی نکرده، نباید فعالیت کند؟ برای تقریب به ذهن، در نانوایی برای پخت هر نان مجوز جداگانه صادر نمی‌شود؛ قواعد بهداشتی مشخص‌اند و از طریق بازرسی و برخورد با تخلف پیگیری می‌شوند. اما در بخش‌هایی از اقتصاد دیجیتال، با فعالیت جدید چنان برخورد می‌شود که انگار اصل بر ممنوعیت است و کسب‌وکار باید حق فعالیت خود را از میان موانع متعدد ثابت کند. این رویکرد مسئولیت را از رفتار واقعی کسب‌وکار به فرایند اخذ مجوز منتقل می‌کند. داشتن مجوز تضمین نمی‌کند تخلف رخ ندهد؛ همان‌طور که نداشتن یک مجوز اداری، به‌خودی‌خود اثبات نمی‌کند فعالیت زیان‌بار است. رگولاتوری که نمی‌تواند پس از وقوع تخلف آن را شناسایی کند و پاسخ مؤثر بدهد، ممکن است بهجای حل ضعف نظارتی خود، پیش از شروع فعالیت دیوارهای بیشتری بسازد.
وقتی داور می‌خواهد بازیکن هم باشد
مشکل به همین‌جا ختم نمی‌شود. در برخی حوزه‌ها، چند نهاد -که حتی برخی مسئولیتی هم ندارند- هم‌زمان برای خود حق تصمیم‌گیری قائل هستند. کسب‌وکار باید میان تفسیرهای مختلف حرکت کند، در حالی که مرز اختیارات و مسئولیت نهایی روشن نیست. هر نهاد می‌تواند الزام تازه‌ای اضافه کند، اما وقتی این الزامات فعالیت را مختل می‌کنند، پاسخ‌گویی میان دستگاه‌ها گم می‌شود. این فقط مشکل اداری نیست؛ مسئله پاسخ‌گویی است. وقتی مسئولیت‌ها مبهم باشند، شکست را می‌توان به نهاد دیگری نسبت داد، اما هزینه تصمیم‌ها همچنان بر دوش کسب‌وکار و مردم باقی می‌ماند. دولت نمی‌تواند هم‌زمان قواعد رقابت را تعیین کند، بر بازار نظارت داشته باشد و بدون مدیریت تعارض منافع، در جایگاه رقیب بازیگران خصوصی هم قرار بگیرد. اگر بخش دولتی می‌خواهد وارد بازاری شود، باید قواعد برای بازیگران دولتی و خصوصی یکسان اجرا شود. تنظیم‌گر نباید برای کسب‌وکار خصوصی مانع بسازد و برای فعالیت مشابه در بخش دولتی مسیر هموارتری فراهم کند. سامانه‌بازی و سامانه‌سازی‌های مکرر، مقررات متناقض و الزام‌های بدون ارزیابی نیز این وضعیت را تشدید می‌کنند. هر سامانه جدید هزینه توسعه، نگهداری و انطباق دارد. هر مقرره تازه ممکن است مدل اقتصادی یک شرکت را تغییر دهد. این هزینه‌ها واقعی هستند؛ حتی اگر در بودجه دستگاه صادرکننده دیده نشوند.
راه‌حل، کمتر حرف‌زدن از حمایت و بیشتر پاسخ‌گو‌شدن است
سال‌هاست از حمایت از نوآوری و تسهیل فضای کسب‌وکار صحبت می‌شود، اما حمایت واقعی را باید در نتیجه تصمیم‌ها سنجید، نه در عنوان سیاست‌ها. اگر یک مقرره ورود بازیگران جدید را دشوارتر می‌کند، باید توضیح داده شود این هزینه چه ریسک مشخصی را کاهش می‌دهد. اگر چند نهاد درباره یک بازار تصمیم می‌گیرند، باید یک مسئول مشخص پاسخ‌گوی نتیجه باشد. اگر الزام جدیدی وضع می‌شود، باید معلوم باشد چه مسئله‌ای را حل می‌کند و بر اساس چه معیاری موفقیت آن ارزیابی خواهد شد. تنظیم‌گری باید متناسب با ریسک باشد، نه متناسب با میزان نگرانی یا تمایل نهادها به کنترل. مقررات باید پیش‌بینی‌پذیر باشند و نهاد ناظر باید در برابر نتایج عملکرد خود پاسخ‌گو باشد؛ درست همان‌طور که کسب‌وکار در برابر تخلفش مسئول است.
روز اقتصاد دیجیتال؛ زمان تعارف تمام شده است
اقتصاد دیجیتال با بخش‌نامه به وجود نیامده است؛ کارآفرینان، مهندسان، سرمایه‌گذاران و تیم‌هایی آن را ساخته‌اند که در شرایط دشوار ریسک کرده‌اند. دولت می‌تواند با تنظیم‌گری درست مسیر رشد را هموار کند، اما با تصمیم‌های متناقض، مداخله‌های غیرضروری و اصرار بر کنترل پیشینی، می‌تواند همان مسیر را مسدود کند. مسئله این نیست که دولت باید کنار بکشد؛ مسئله این است که نقش خود را درست ایفا کند. حمایت از مردم به معنای کنترل دائمی همه کسب‌وکارها نیست، مقابله با تخلف به معنای مشروط‌کردن هر نوآوری به عبور از فرایند اداری طولانی نیست و تنظیم‌گری به معنای رقابت با بخش خصوصی یا تحمیل سلیقه دستگاه‌ها به بازار نیست. در روز اقتصاد دیجیتال، بهجای تکرار شعارهای آشنا، باید یک پرسش صریح از نهادهای ناظر پرسید: اگر هدف‌تان توسعه اقتصاد دیجیتال و حفاظت از حقوق مردم است، حاضرید عملکرد خود را با همین دو معیار ارزیابی کنید؟ به داستان ابتدای مقاله برگردیم. شاید وقت آن رسیده که راننده خودروی سفید بهجای اعتراض به تعداد خودروهایی که خلاف جهت می‌روند، یک بار به مسیر خودش نگاه کند. اقتصاد دیجیتال برای رشد به رگولاتوری نیاز دارد، اما نه رگولاتوری که بخواهد جای بازار تصمیم بگیرد؛ رگولاتوری که قواعد را روشن کند، در برابر تخلف بایستد و خودش نیز در برابر پیامد تصمیم‌هایش پاسخ‌گو باشد. تا زمانی که این تغییر اتفاق نیفتد، هر کسب‌وکار جدیدی ممکن است نه به عنوان فرصتی برای رشد، بلکه به عنوان مسئله‌ای برای کنترل و تهدیدی برای امنیت دیده شود. و این، پیش از آنکه مشکل کسب‌وکارها باشد، شکست نظام تنظیم‌گری است.