گروه اندیشه: داود نجفی، پژوهشگر موسسه پویش فکری توسعه در سایت آن در باره «نظام بین الملل و گذار به دموکراسی» مقاله ای نوشته است. از نظر نجفی گذار به دموکراسی را نمی‌توان صرفاً بر پایه عوامل داخلی نظیر ساختار اجتماعی، توسعه اقتصادی یا منازعات نخبگان توضیح داد؛ زیرا کشورها در خلأ عمل نمی‌کنند و بخشی از نظام بین‌الملل هستند. کارلس بویکس در مقاله «دموکراسی، توسعه و نظام بین‌الملل» نشان می‌دهد که آرایش قدرت جهانی چگونه می‌تواند رابطه میان پیشرفت اقتصادی و استقرار نهادهای دموکراتیک را تسهیل یا مسدود کند. قدرت‌های بزرگ از طریق کمک‌های مالی و امنیتی، تحریم یا حمایت دیپلماتیک، توازن منابع را میان حاکمان و مخالفان تغییر می‌دهند؛ هرچند محاسبات ژئوپلیتیک اغلب بر تعهدات ایدئولوژیک آنها غلبه می‌کند. بویکس با تفکیک چهار الگوی «هژمونی اقتدارگرایانه»، «نظم دوقطبی متخاصم»، «نظم بی‌طرف» و «نظم دموکراسی‌خواه» توضیح می‌دهد که هر یک از این ساختارها چگونه هزینه سرکوب یا امکان حمایت فراملی از اصلاح‌طلبان را دگرگون می‌سازند. بااین‌حال، محیط بین‌المللی مساعد به‌تنهایی ضامن گذار نیست و تحریم یا فشار خارجی نیز می‌تواند نتایج معکوس داشته باشد. در نهایت، سرنوشت دموکراسی در گرو پیوند دو سطح است: اینکه نظم جهانی چه فرصت‌ها و محدودیت‌هایی خلق می‌کند و نیروهای سیاسی داخلی تا چه اندازه از ظرفیت سازمانی و پایگاه اجتماعی برای بهره‌برداری از این شرایط برخوردارند. این مقاله را در ادامه می خوانید:
****
گذار به دموکراسی را نمی‌توان صرفاً بر اساس تحولات داخلی کشورها توضیح داد. اگرچه ساختار اجتماعی، سطح توسعه اقتصادی، مناسبات طبقاتی، منازعات سیاسی و راهبردهای نخبگان و نیروهای مخالف از عوامل تعیین‌کننده در شکل‌گیری و سرانجام گذارهای دموکراتیک‌اند، اما این عوامل در خلأ عمل نمی‌کنند. کشورها بخشی از نظام بین‌المللی‌اند و مناسبات قدرت در سطح جهانی می‌تواند بر منابع، فرصت‌ها و محدودیت‌های نیروهای سیاسی داخلی تأثیر بگذارد. از این منظر، نظام بین‌الملل نه صرفاً محیطی بیرونی برای تحولات سیاسی کشورها، بلکه یکی از عوامل شکل‌دهنده به شرایطی است که در آن نیروهای دموکراسی‌خواه و مخالف دموکراسی برای حفظ یا تغییر نظم سیاسی موجود رقابت می‌کنند.
کارلس بویکس در مقاله «دموکراسی، توسعه و نظام بین‌الملل» (۲۰۱۱) با طرح این مسئله نشان می‌دهد که ساختار نظام بین‌الملل می‌تواند بر رابطه میان توسعه اقتصادی و گذار دموکراتیک اثر بگذارد. استدلال او این است که پیامدهای سیاسی توسعه اقتصادی در همه دوره‌های تاریخی یکسان نیست؛ زیرا نظم بین‌المللی، از طریق تأثیرگذاری بر منابع و راهبردهای نیروهای سیاسی داخلی، می‌تواند شرایط تبدیل دستاوردهای اقتصادی به نهادهای دموکراتیک را تسهیل یا محدود کند. بنابراین، رابطه میان توسعه اقتصادی و گذار به دموکراسی را نمی‌توان مستقل از آرایش قدرت در سطح بین‌المللی بررسی کرد. ساختار نظام بین‌الملل ممکن است نیروهای مخالف اقتدارگرایی را تقویت کند، هزینه‌های حفظ رژیم‌های غیردموکراتیک را افزایش دهد یا برعکس، منابع و حمایت‌هایی در اختیار حکومت‌های اقتدارگرا قرار دهد که تداوم آنها را امکان‌پذیر سازد.
اهمیت این استدلال در آن است که توجه را از تأثیر کلی و مبهم «فشار خارجی» به سازوکارهای مشخص‌تری معطوف می‌کند که از طریق آنها مناسبات بین‌المللی بر رقابت سیاسی در داخل کشورها اثر می‌گذارند. قدرت‌های بزرگ، متناسب با ماهیت سیاسی خود، منافع راهبردی و الگوهای هم‌پیمانی‌شان، ممکن است از نیروهای سیاسی متفاوتی حمایت کنند. این حمایت می‌تواند شکل‌های گوناگونی داشته باشد: کمک‌های اقتصادی و نظامی، اعطای امتیازات تجاری، تضمین‌های امنیتی، حمایت دیپلماتیک، تحریم، تهدید به مداخله یا حتی مداخله مستقیم. چنین اقداماتی صرفاً روابط میان دولت‌ها را تنظیم نمی‌کنند؛ بلکه می‌توانند توازن منابع و قدرت را میان بازیگران داخلی تغییر دهند. برای مثال، حمایت اقتصادی و امنیتی یک قدرت خارجی از حکومت اقتدارگرا ممکن است توانایی آن را برای مهار مخالفان افزایش دهد؛ در مقابل، مشروط کردن کمک‌ها و روابط اقتصادی به رعایت اصول و رویه‌های دموکراتیک می‌تواند هزینه تداوم سرکوب را برای حکومت بالا ببرد و موقعیت نیروهای خواهان اصلاحات سیاسی را تقویت کند.
بااین‌حال، جهت‌گیری قدرت‌های بزرگ نسبت به دموکراسی را نمی‌توان صرفاً از مواضع اعلام‌شده یا ترجیحات ایدئولوژیک آنها استنتاج کرد. محاسبات ژئوپلیتیک و ملاحظات امنیتی ممکن است بر تعهدات هنجاری غلبه کنند. حتی دولت‌های دموکراتیک نیز ممکن است هنگامی که حفظ یک متحد اقتدارگرا را برای منافع امنیتی یا رقابت با قدرتی دیگر ضروری بدانند، از اِعمال فشار مؤثر برای گذار آن کشور به دموکراسی خودداری کنند. به همین ترتیب، ممکن است یک قدرت غیردموکراتیک از نیروهای مخالف یک حکومت دیگر حمایت کند، نه به دلیل پایبندی به دموکراسی، بلکه با هدف تضعیف نفوذ رقیب و گسترش حوزه نفوذ خود. در نتیجه، اثرگذاری نظام بین‌الملل بر چشم‌انداز دموکراسی تابع تعامل میان نوع رژیم قدرت‌های بزرگ، توزیع قدرت در سطح جهانی و الگوی هم‌پیمانی‌های میان آنهاست.
بویکس بر همین اساس چهار نوع نظم بین‌المللی را از یکدیگر متمایز می‌کند: هژمونی اقتدارگرایانه، نظم دوقطبیِ متخاصم، نظم بی‌طرف و نظم دموکراسی‌خواه. این طبقه‌بندی نشان می‌دهد که صِرف حضور قدرت‌های دموکراتیک یا اقتدارگرا در نظام بین‌الملل برای تعیین پیامدهای سیاسی آن کافی نیست؛ چگونگی آرایش و هم‌پیمانی این قدرت‌ها نیز اهمیت دارد. در نظم هژمونیک اقتدارگرایانه، یک قدرت بزرگ اقتدارگرا یا ائتلافی از قدرت‌های اقتدارگرا از موقعیتی مسلط برخوردار است و می‌تواند برای حفظ رژیم‌های همسو و جلوگیری از گسترش نهادهای دموکراتیک در کشورهای تحت نفوذ خود اقدام کند. نمونه تاریخی مورد توجه بویکس، نظم اروپایی پس از کنگره وین و ائتلاف قدرت‌های محافظه‌کار در قالب اتحاد مقدس است؛ نظمی که در آن قدرت‌های سلطنتی و اقتدارگرا برای مقابله با جنبش‌های انقلابی و لیبرالی و حفظ ترتیبات سیاسی موجود همکاری می‌کردند. در چنین ساختاری، نیروهای دموکراسی‌خواه نه‌تنها با موانع داخلی، بلکه با قدرت و هماهنگی بازیگران خارجی مدافع نظم اقتدارگرایانه نیز روبه‌رو بودند.
نوع دوم، نظم دوقطبیِ متخاصم است که در آن قدرت‌های بزرگ با گرایش‌های سیاسی متفاوت در دو بلوک رقیب سازمان می‌یابند و رقابت ایدئولوژیک و ژئوپلیتیک میان آنها بر روابط خارجی و سیاست داخلی کشورهای دیگر اثر می‌گذارد. جنگ سرد نمونه برجسته این وضعیت بود. در این دوره، ایالات متحده و متحدانش در یک سوی رقابت و اتحاد جماهیر شوروی و متحدان آن در سوی دیگر قرار داشتند. در چنین نظمی، حمایت از یک حکومت یا جنبش سیاسی لزوماً تابع میزان دموکراتیک‌بودن آن نبود؛ بلکه جایگاه آن در رقابت میان دو بلوک می‌توانست اهمیت بیشتری پیدا کند. ازاین‌رو، حتی قدرت‌های دموکراتیک نیز ممکن بود برای جلوگیری از گسترش نفوذ رقیب، از حکومت‌های اقتدارگرا حمایت کنند یا در برابر سرکوب نیروهای دموکراسی‌خواه سکوت اختیار کنند. در سوی مقابل، قدرت‌های اقتدارگرا نیز از حکومت‌ها و نیروهایی حمایت می‌کردند که باعث حفظ نفوذ و منافع راهبردی آنها می‌شدند. نتیجه آن بود که رقابت دوقطبی، در مجموع، فضای مساعدی برای گسترش دموکراسی ایجاد نمی‌کرد؛ زیرا ملاحظات امنیتی و ژئوپلیتیک، حمایت خارجی از نیروهای دموکراسی‌خواه را محدود می‌ساخت و به حکومت‌های اقتدارگرا امکان می‌داد از رقابت قدرت‌های بزرگ برای تقویت موقعیت خود بهره بگیرند.
در نظم بی‌طرف، وضعیت متفاوت است. در این ساختار، قدرت‌های دموکراتیک و اقتدارگرا هم‌زمان حضور دارند، اما مناسبات هم‌پیمانی آنها الزاماً بر اساس اشتراک یا تضاد ایدئولوژیک شکل نمی‌گیرد. دولت‌ها ممکن است بر پایه ملاحظات امنیتی، منافع اقتصادی و محاسبات واقع‌گرایانه با یکدیگر همکاری کنند، بی‌آنکه نوع رژیم سیاسی متحدان‌شان به معیار اصلی این همکاری تبدیل شود. در چنین شرایطی، قدرت‌های بزرگ نه الزاماً در پی گسترش دموکراسی‌اند و نه به‌طور نظام‌مند برای حفظ اقتدارگرایی در کشورهای دیگر اقدام می‌کنند. بنابراین، نیروهای سیاسی داخلی تا حد زیادی با توجه به منابع، ظرفیت‌ها و مناسبات قدرت در داخل کشور خود با یکدیگر رقابت می‌کنند. بویکس دوره ۱۸۴۹ تا ۱۹۱۸ را نمونه‌ای از چنین نظمی در نظر می‌گیرد؛ دوره‌ای که پس از ناتوانی اتحاد مقدس در مهار موج انقلابی ۱۸۴۸ و در شرایطی که هم‌پیمانی‌های قدرت‌های بزرگ بیش از آنکه بر مبنای مرزبندی ایدئولوژیک باشند، تابع ملاحظات راهبردی بودند، شکل گرفت.
نوع چهارم، نظم دموکراسی‌خواه است؛ نظمی که در آن قدرت‌های بزرگ عمدتاً دموکراتیک‌اند و حمایت از حکومت‌های اقتدارگرا در سیاست خارجی آنها جایگاه محوری ندارد. در این وضعیت، قدرت‌های دموکراتیک می‌توانند با اِعمال فشار بر حکومت‌های غیردموکراتیک، حمایت از نیروهای مخالف اقتدارگرایی و پشتیبانی از نهادهای دموکراتیک، شرایط مساعدتری برای گسترش دموکراسی فراهم کنند. البته این به معنای آن نیست که همه قدرت‌های دموکراتیک همواره سیاستی یکسان یا مداخله‌جویانه در قبال حکومت‌های اقتدارگرا در پیش می‌گیرند؛ بلکه نکته اصلی آن است که در چنین نظمی، احتمال حمایت نظام‌مند قدرت‌های مسلط از تداوم اقتدارگرایی کاهش می‌یابد و نیروهای دموکراسی‌خواه در کشورهای مختلف می‌توانند از محیط بین‌المللی مساعدتری برخوردار شوند. بویکس دوره پس از جنگ جهانی اول تا فروپاشی نظم ویلسونی و نیز دوره پس از پایان جنگ سرد را، با ملاحظات تاریخی مربوط به هر یک، نمونه‌هایی از این وضعیت می‌داند.
اهمیت نظری این دسته‌بندی چهارگانه در آن است که نشان می‌دهد تأثیر نظام بین‌الملل بر گذار به دموکراسی را باید در نسبت با فرصت‌ها و محدودیت‌هایی بررسی کرد که برای نیروهای سیاسی داخلی ایجاد می‌کند. یک نظم بین‌المللی مساعد برای دموکراسی ممکن است دسترسی نیروهای مخالف اقتدارگرایی به منابع مالی، حمایت سیاسی و شبکه‌های فراملی را افزایش دهد؛ در عین حال، هزینه سرکوب و انزوای بین‌المللی را برای حکومت‌های غیردموکراتیک بالا ببرد. در مقابل، نظمی که قدرت‌های بزرگ آن از رژیم‌های اقتدارگرا حمایت می‌کنند، می‌تواند به این حکومت‌ها منابعی برای جبران ضعف‌های داخلی، مدیریت بحران‌ها و مقابله با مخالفان اختصاص دهد. بنابراین، نظام بین‌الملل از طریق تغییر در ظرفیت‌های نسبی بازیگران داخلی، بر احتمال موفقیت تلاش‌ها برای تغییر نظم سیاسی اثر می‌گذارد.
بااین‌حال، نباید از این استدلال نتیجه گرفت که نظم بین‌المللی دموکراسی‌خواه به‌طور خودکار به گذار دموکراتیک منجر می‌شود یا وجود نظم اقتدارگرایانه امکان چنین گذاری را از میان می‌برد. فشار خارجی ممکن است حکومت را به اصلاحات محدود وادار کند، اما این اصلاحات لزوماً به انتقال قدرت یا استقرار نهادهای دموکراتیک نمی‌انجامند. تحریم‌ها نیز ممکن است منابع حکومت را محدود کنند، اما در شرایطی دیگر، با انتقال هزینه‌ها به جامعه، تقویت روایت‌های ضدخارجی یا افزایش وابستگی حکومت به متحدان غیردموکراتیک، پیامدهایی متفاوت داشته باشند. حتی حمایت خارجی از نیروهای دموکراسی‌خواه نیز تنها زمانی می‌تواند به تغییر پایدار در ساختار سیاسی کمک کند که این نیروها از ظرفیت سازمانی، پایگاه اجتماعی و توانایی سیاسی لازم برای بهره‌برداری از فرصت‌های ایجادشده برخوردار باشند.
از سوی دیگر، ساختار نظام بین‌الملل می‌تواند بر اثرگذاری توسعه اقتصادی نیز تأثیر بگذارد. اگر توسعه اقتصادی را عاملی بدانیم که ممکن است منابع اجتماعی مستقل از حکومت، ظرفیت سازمان‌یابی گروه‌های اجتماعی و قدرت چانه‌زنی آنها را افزایش دهد، باید توجه کنیم که تبدیل این ظرفیت‌ها به تغییرات نهادی به محیط سیاسی و بین‌المللی وابسته است. در یک نظم دموکراسی‌خواه، دستاوردهای اقتصادی و اجتماعی ممکن است با حمایت خارجی از اصلاحات و محدودشدن امکان مداخله قدرت‌های اقتدارگرا همراه شوند و در نتیجه، فرصت بیشتری برای پیشرفت دموکراتیک فراهم آورند. اما در نظمی که قدرت‌های بزرگ از حکومت‌های اقتدارگرا پشتیبانی می‌کنند، همان دستاوردهای اقتصادی ممکن است به تقویت منابع دولت و افزایش توانایی آن برای حفظ نظم سیاسی موجود بینجامند. بنابراین، توسعه اقتصادی به‌خودی‌خود سرنوشت سیاسی معینی ندارد؛ پیامدهای آن به ساختار فرصت‌ها و محدودیت‌هایی بستگی دارد که در سطح داخلی و بین‌المللی شکل گرفته‌اند. این همان نکته‌ای است که استدلال بویکس درباره وابستگی اثر توسعه اقتصادی به نوع نظم بین‌المللی برجسته می‌کند.
از این منظر، تحلیل رابطه نظام بین‌الملل و گذار به دموکراسی مستلزم توجه هم‌زمان به دو سطح از مناسبات قدرت است. در سطح بین‌المللی، باید بررسی کرد که قدرت‌های بزرگ چه نوع نظم سیاسی را ترجیح می‌دهند، هم‌پیمانی‌های آنها بر چه مبنایی شکل گرفته و برای حمایت از متحدان یا تضعیف رقبای خود از چه ابزارهایی استفاده می‌کنند. در سطح داخلی نیز باید بررسی کرد که این سیاست‌ها چگونه بر منابع حکومت، توان سازمان‌یابی مخالفان، انسجام نخبگان حاکم و موازنه قدرت میان نیروهای سیاسی اثر می‌گذارند. صِرف وجود فشار خارجی یا حمایت بین‌المللی برای توضیح پیامدهای سیاسی کافی نیست؛ آنچه اهمیت دارد، نحوه انتقال این تأثیرات به مناسبات قدرت داخلی و چگونگی واکنش بازیگران داخلی به فرصت‌ها و محدودیت‌های تازه است.
در نهایت، نظام بین‌الملل را باید یکی از عوامل مؤثر در شکل‌دهی به شرایط گذار به دموکراسی دانست، نه جایگزینی برای تبیین‌های داخلی آن. نظم بین‌المللی می‌تواند هزینه حفظ اقتدارگرایی را افزایش دهد، منابع نیروهای دموکراسی‌خواه را تقویت کند و فرصت‌های تازه‌ای برای تغییر سیاسی به وجود آورد؛ اما تحقق این فرصت‌ها به ظرفیت نیروهای داخلی، ساختار ائتلاف‌های سیاسی، میزان انسجام حکومت و توانایی بازیگران برای بهره‌برداری از شرایط مساعد وابسته است. به همین ترتیب، یک نظم بین‌المللی نامساعد می‌تواند موانع جدی بر سر راه گذار به دموکراسی ایجاد کند، اما لزوماً امکان کنش مستقل نیروهای داخلی را از میان نمی‌برد. بنابراین، پرسش تعیین‌کننده صرفاً این نیست که نظام بین‌الملل دموکراسی‌خواه است یا اقتدارگرا؛ بلکه این است که آرایش قدرت در سطح جهانی چگونه منابع، محاسبات و ظرفیت‌های بازیگران داخلی را تغییر می‌دهد و این تغییرات تحت چه شرایطی می‌توانند به دگرگونی نظم سیاسی و استقرار نهادهای دموکراتیک منجر شوند.