مرصاد جعفری
موضوع تعیین رژیم دریای خزر در سال‌های اخیر به یکی از پیچیده‌ترین پرونده‌های حقوقی و ژئوپلیتیکی میان ۵ کشور ساحلی این دریا تبدیل شده است؛ پرونده‌ای که در کنار مساله رژیم حقوقی، تحدید حدود بستر و زیربستر و بهره‌برداری از منابع آن، اکنون با چالش‌هایی چون کاهش سطح آب، تغییرات اقلیمی، مسائل زیست‌محیطی و آینده مسیرهای کشتیرانی هم مواجه شده است.
با این حال ۵ کشور ساحلی در سال ۲۰۱۸ در مورد کنوانسیون وضع حقوقی خزر به تفاهم رسیدند و بنا بود لایحه مربوط به این کنوانسیون در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد که با تاخیر چند ساله ،دولت در مرداد امسال این لایحه را به مجلس فرستاد.
این کنوانسیون چارچوب حقوقی مشترکی برای کشورهای ساحلی ایجاد کرده، اما تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافق‌های جداگانه میان کشورهای ذی‌ربط واگذار کرده است؛ از این رو، برخلاف برخی برداشت‌ها، سهم عددی مشخصی برای ایران تعیین نکرده و پرونده تحدید حدود همچنان گشوده است.
همزمان، نخستین اجلاس محیط زیست دریای خزر به تازگی در ترکمنستان با حضور روسای جمهوری پنج کشور ساحلی برگزار شد و موضوع کاهش سطح آب این دریا را در کانون توجه قرار داد. در این اجلاس، مسعود پزشکیان بر ضرورت همکاری کشورهای ساحلی برای مقابله با این بحران تأکید کرد و پنج کشور هم بر تشکیل کمیسیونی مشترک برای بررسی علل کاهش سطح آب و هماهنگی اقدامات مقابله با پیامدهای آن توافق کردند؛ اقدامی که نشان می‌دهد مسائل خزر دیگر صرفاً به اختلافات مرزی و منابع انرژی محدود نیست و محیط زیست و تغییرات جغرافیایی این پهنه آبی نیز به بخشی از معادلات آینده آن تبدیل شده است.
با توجه به این تحولات، برای بررسی جایگاه حقوقی معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰، پیامدهای کنوانسیون ۲۰۱۸، چالش‌های تحدید حدود و بهره‌برداری از منابع، نقش روسیه و دیگر کشورهای ساحلی و چشم‌انداز ژئوپلیتیکی دریای خزر، با دکتر سیروس احمدی نوحدانی، استاد جغرافیای سیاسی دانشگاه تربیت مدرس، گفت‌وگو کرده‌ایم که مشروح آن را در ادامه می خوانید.
*با توجه به تحولات حقوقی دریای خزر پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰چه جایگاه و اعتباری در شرایط کنونی دارند؟
- برای پاسخ دقیق، ابتدا باید یک سوءتفاهم مهم را برطرف کنیم.
معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰نه یک قرارداد تقسیم سرزمینی خزر بودند و نه سهم مشخصی از بستر و منابع زیرزمینی دریا را میان ایران و شوروی تعیین کردند.
معاهده ۱۹۲۱بیشتر در چارچوب روابط ایران و شوروی پس از انقلاب روسیه شکل گرفت و حقوق کشتیرانی ایران و شوروی را در خزر تثبیت کرد. ماده ۱۱آن هم حق ایران برای داشتن کشتی‌های تحت پرچم ایران در خزر را به رسمیت شناخت.
معاهده ۱۹۴۰هم اساساً معاهده تجارت و کشتیرانی بود و رژیم کشتیرانی، ماهیگیری و برخی مسائل مرتبط با استفاده از دریای خزر را تنظیم کرد. در مکاتبات همان زمان، خزر «دریای ایران و شوروی» توصیف شد؛ عبارتی که از نظر سیاسی و تفسیری اهمیت دارد، اما نباید آن را بدون احتیاط به مفهوم امروزی «مالکیت مشاع پنجاه‌پنجاه» تعبیر کرد.
بنابراین معتقدم دو گزاره زیر هر دو نادرستند:
گزاره اول: «ایران طبق معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰مالک ۵۰درصد خزر بوده است».
چنین سهم عددی در متن این معاهدات وجود ندارد.
گزاره دوم: «با فروپاشی شوروی، معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰کاملا ً بی‌اعتبار شدند». این هم از نظر حقوقی دقیق نیست.
این معاهدات برای فهم رژیم تاریخی کشتیرانی و حقوق ایران اهمیت دارند و ایران و روسیه حتی در مواضع مشترک خود در سازمان ملل در سال ۲۰۰۰تأکید کرده بودند که تا زمان ایجاد رژیم حقوقی جدید، این معاهدات اعتبار خود را حفظ می‌کنند. اما مشکل اساسی این است که آنها مساله‌ای را که پس از فروپاشی شوروی ایجاد شد، یعنی تعیین رژیم حقوقی یک پهنه آبی با پنج کشور ساحلی، به‌طور کامل حل نمی‌کنند.
در زمان انعقاد این معاهدات، اصلا ًمساله‌ای به نام جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به‌عنوان دولت‌های مستقل ساحلی وجود نداشت و مفاهیمی مانند منطقه انحصاری اقتصادی و رژیم مدرن فلات قاره هم به شکل امروزی نبود.
* کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر چه تغییری در وضعیت حقوقی این دریا ایجاد می کند و آیا می‌توان بر اساس این کنوانسیون، سهم مشخصی برای ایران در خزر تعیین کرد؟ ارقام مطرح‌شده درباره سهم ۱۱، ۱۳یا ۲۰درصدی ایران بر چه مبنایی است؟
-کنوانسیون آکتائو (قزاقستان - ۲۰۱۸) سهم ایران را تعیین نکرده است.
این کنوانسیون در ۱۲اوت ۲۰۱۸میان ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان امضا شد و یک چارچوب حقوقی ایجاد می‌کند، نه یک نقشه نهایی تقسیم دریای خزر. بر اساس آن، آب‌های خزر به آب‌های داخلی و سرزمینی، مناطق ماهیگیری و فضای مشترک دریایی تقسیم می‌شوند. آب‌های سرزمینی هر کشور حداکثر ۱۵مایل دریایی است و پس از آن یک منطقه ماهیگیری ۱۰مایلی پیش‌بینی شده است.
اما بخش بسیار مهم‌تر ماده ۸است:
تحدید بستر و زیربستر دریای خزر به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار شده است. یعنی کنوانسیون نمی‌گوید ایران چند درصد از دریای خزر را دارد. این موضوع هنوز نیازمند توافق‌های تحدید حدود است.
بنابراین عددهایی مانند «۱۱درصد»، «۱۳درصد»، یا «۲۰درصد» را نباید به‌عنوان «سهم قانونی تثبیت‌شده ایران» بیان کرد. اینها در واقع نتایج احتمالی یا ادعاهای ناشی از روش‌های متفاوت تحدید حدود هستند.
موضع تاریخی ایران هم در مقاطعی بر نوعی تقسیم برابر تأکید داشته، اما این را نباید با یک حق قراردادی قطعی ۲۰درصدی اشتباه گرفت.
از سوی دیگر، ایران به دلیل شکل ساحل جنوبی دریای خزر (که نسبتاً کوتاه و مقعر است) اگر صرفاً از یک روش هندسی ساده مانند خط میانه استفاده کند، ممکن است سهم بسیار کمتری از بستر دریا دریافت کند.
اینجا دقیقاً همان جایی است که حقوق بین‌الملل و ژئوپلیتیک به هم می‌رسند.
*مهم‌ترین چالش ایران در تعیین حدود دریای خزر و بهره‌برداری از منابع آن چیست و برای حل این چالش به چه ظرفیت‌های کارشناسی نیاز داریم؟
-به نظر من بزرگ‌ترین مشکل ایران در دریای خزر صرفاً «ضعف حقوقی» نیست؛ بلکه ترکیبی از هندسه ساحل، روش تعیین خطوط مبدأ، جغرافیای بستر و وزن ژئوپلیتیکی طرف‌های مقابل است.
یکی از موضوعات مهم مذاکرات فعلی، روش ترسیم خطوط مبدأ مستقیم است. حتی در سال ۲۰۲۴مذاکرات پنج کشور درباره همین موضوع ادامه داشت. این مساله ظاهراً فنی است، اما در واقع کاملاً ژئوپلیتیکی است. چرا؟ چون نقطه‌ای که خط مبدأ از آن شروع شود، بر محاسبات بعدی آب‌های سرزمینی و تحدید حدود اثر می‌گذارد.
از سوی دیگر، تعیین حدود بستر فقط روی نقشه انجام نمی‌شود؛ باید داده‌های دقیق ژئودتیک، هیدروگرافیک، زمین‌شناسی و ژئومورفولوژیک هم وجود داشته باشد. به همین دلیل ایران نباید پرونده دریای خزر را صرفاً در وزارت خارجه یا صرفاً در سطح حقوق بین‌الملل دنبال کند.
ما به یک اتاق فکر تخصصی خزر نیاز داریم که در آن حقوقدانان بین‌المللی، جغرافیدانان سیاسی، متخصص ژئودزی، زمین‌شناس نفت، هیدروگراف، متخصص انرژی و دیپلمات حضور داشته باشند.
* با توجه به بهره‌برداری کشورهای همسایه از منابع دریای خزر، وضعیت منابع مورد اختلاف ایران با دیگر کشورهای ساحلی چگونه است و ایران برای حفظ حقوق خود چه رویکردی باید در پیش بگیرد؟
-اینجا باید بین دو وضعیت تفاوت بگذاریم.
یک دسته منابع در مناطقی قرار دارند که درباره تحدید حدود آنها توافق شده و کشورها سال‌هاست در آنها فعالیت می‌کنند.برای مثال، بخش بزرگی از منابع نفت و گاز شمال دریای خزر در چارچوب توافق‌های دوجانبه میان روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان سامان یافته است. این توافق‌ها عملا ً نشان می‌دهند که بعد از فروپاشی شوروی، کشورهای شمال خزر مسیر تحدید حدود دوجانبه و سپس بهره‌برداری را انتخاب کردند.
اما در جنوب دریای خزر هنوز اختلافات حل‌نشده وجود دارد. نمونه مهم، ساختار Araz–Alov–Sharg است (محدوده/بلوک نفت و گاز فراساحلی در بخش جنوبی دریای خزر که از نظر حقوقی و ژئوپلیتیکی میان ایران و جمهوری آذربایجان مورد اختلاف است.) در ایران این محدوده معمولا ً با نام «میدان البرز»شناخته می‌شود که آذربایجان آن را در حوزه خود می‌داند و ایران نسبت به آن ادعا دارد. اختلاف درباره این منطقه از دهه‌ها پیش مانده و عملاً بهره‌برداری گسترده از آن متوقف یا محدود شده است.
بنابراین ایران باید یک اصل مهم را حفظ کند:عدم توافق درباره مرز، به معنای پذیرش ادعای طرف مقابل نیست؛ اما اعتراض حقوقی نیز به‌تنهایی جایگزین حضور اقتصادی و مذاکره نمی‌شود .
* تصویب کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر چه پیامدهایی برای منافع ایران دارد و آیا می‌تواند فرصت یا تهدیدی برای کشور ایجاد کند؟
- من در اینجا نه موافق تصویب فوری هستم و نه مخالف آن؛ بلکه معتقدم باید هزینه و فایده آن را از هم تفکیک کنیم. کنوانسیون چند دستاورد بسیار مهم برای ایران دارد.
اول: جلوگیری از حضور نظامی قدرت‌های فرامنطقه‌ای
یکی از مهم‌ترین اصول کنوانسیون این است که حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در خزر ممنوع است. همچنین مسئولیت امنیت خزر بر عهده کشورهای ساحلی قرار گرفته است. این برای ایران از نظر ژئوپلیتیکی بسیار مهم است. زیرا ایران در شمال با فضایی مواجه است که نمی‌خواهد به محل استقرار نیروهای آمریکا، ناتو یا سایر قدرت‌های فرامنطقه‌ای تبدیل شود. بنابراین از منظر امنیت ملی، کنوانسیون برای ایران یک مزیت جدی دارد.
دوم: کنوانسیون سهم ایران را تعیین نمی‌کند
تصویب کنوانسیون به‌خودی‌خود به معنای پذیرش یک سهم ۱۱، ۱۳یا ۲۰درصدی نیست. ماده ۸، تعیین حدود بستر را به توافق‌های جداگانه بعدی واگذار کرده است.
سوم: پرونده تحدید حدود همچنان باز می‌ماند
و این اتفاقاً می‌تواند برای ایران هم فرصت باشد و هم تهدید. فرصت است چون ایران هنوز می‌تواند برای روش تحدید حدود مطلوب خود مذاکره کند.
تهدید است چون اگر ایران بدون داشتن راهبرد روشن وارد مرحله توافق‌های تحدید حدود شود، ممکن است در مذاکرات بعدی با واقعیت‌های ایجادشده در شمال خزر و الگوهای عملی کشورهای دیگر مواجه شود.
بنابراین تصویب کنوانسیون نباید پایان مذاکرات ایران باشد؛ باید آغاز مرحله جدید مذاکرات حرفه‌ای ایران باشد.
* در این میان روسیه چه نقشی دارد؟
-روسیه را نباید صرفاً «متحد ایران» یا «طرف مقابل ایران» تعریف کرد. روسیه یک قدرت ساحلی با منافع مستقل است. این مهم‌ترین نکته در تحلیل نقش روسیه است.
مسکو در دوره‌های مختلف ابتدا با ایران در حفظ رژیم سنتی خزر اشتراک موضع داشت، اما بعد از فروپاشی شوروی وارد توافق‌های تحدید حدود با قزاقستان و جمهوری آذربایجان شد. این تحول نشان می‌دهد که سیاست روسیه در دریای خزر بر اساس منافع ژئوپلیتیکی خودش تنظیم می‌شود. روسیه سه هدف اصلی دارد: اول: جلوگیری از حضور قدرت‌های فرامنطقه‌ای.دوم: حفظ موقعیت برتر خود در امنیت خزر و سوم: جلوگیری از شکل‌گیری ترتیبات انرژی و حمل‌ونقل در خزر که کاملاً خارج از نفوذ روسیه باشد.
به همین دلیل، ایران باید با روسیه همکاری کند، اما نباید پرونده دریای خزر را به روابط ایران و روسیه تقلیل دهد. ایران باید با هر چهار کشور دریای خزر رابطه اختصاصی داشته باشد.
* سه کشور دیگر چه نقش و اهمیتی دارند؟
-قزاقستان از نظر جغرافیایی طولانی‌ترین ساحل خزر را دارد و یکی از مهم‌ترین تولیدکنندگان نفت منطقه است.
روابط قزاقستان با روسیه، چین و مسیرهای صادراتی غربی، باعث شده است خزر برای این کشور بخشی از استراتژی تنوع‌بخشی به مسیرهای صادرات انرژی باشد.
جمهوری آذربایجان برای ایران مهم‌ترین پرونده در جنوب‌غربی خزر است. اما در عین اختلاف، نباید روابط ایران و آذربایجان را صرفاً امنیتی دید. ایران و جمهوری آذربایجان می‌توانند در حمل‌ونقل، انرژی، محیط زیست و اتصال کریدورهای منطقه‌ای منافع مشترک ایجاد کنند. اتفاقاً ژئواکونومی می‌تواند مکمل حل اختلاف ژئوپلیتیکی میان دو کشور باشد.
ترکمنستان هم از نظر انرژی اهمیت ویژه‌ای دارد و رابطه آن با ایران از مسیر تبادل و سوآپ انرژی می‌تواند برای هر دو کشور مهم باشد. از طرف دیگر، اختلافات ترکمنستان و جمهوری آذربایجان بر سر برخی منابع دریایی نشان می‌دهد که اختلافات جنوبی دریای خزر صرفاً مساله ایران نیست.
*راهکار حل مساله دریای خزر چیست؟
-به نظر من ایران نباید دنبال یک «توافق بزرگ نهایی» باشد.
مساله دریای خزر آن‌قدر پیچیده است که باید به مجموعه‌ای از توافق‌های مرحله‌ای تبدیل شود.
من چهار سطح را پیشنهاد می‌کنم:
سطح اول: حقوق بین‌الملل
تثبیت دقیق مواضع ایران درباره:
خطوط مبدأ، آب‌های سرزمینی، منطقه ماهیگیری، بستر و زیربستر، منابع مشترک و حقوق تاریخی ناشی از معاهدات.
سطح دوم: مذاکره دوجانبه
ایران باید با هر کشور پرونده جداگانه داشته باشد.
سطح سوم: دیپلماسی پنج‌جانبه
باید سازوکاری ایجاد شود که دریای خزر تبدیل به میدان بازی صفر و یک نشود. یعنی برد یک کشور الزاماً به معنای باخت کشور دیگر نباشد.
سطح چهارم: ژئواکونومی
ایران باید از منطق «تقسیم منابع» به سمت توسعه مشترک منابع مورد اختلاف حرکت کند.
گاهی یک میدان مورد اختلاف را می‌توان به جای اینکه سال‌ها منتظر تعیین مرز بمانیم، با یک همکاری مشترک یا سازوکار توسعه مشترک مدیریت کرد. این روش در بسیاری از اختلافات دریایی جهان سابقه دارد.
*چشم‌انداز حقوقی و ژئوپلیتیکی دریای خزر را در سال‌های آینده چگونه ارزیابی می‌کنید؟
-به نظر من خزر در پنج تا ۱۰ سال آینده از یک پرونده مرزی به یک فضای ژئوپلیتیکی چندلایه تبدیل خواهد شد. در این میان، چهار موضوع به هم پیوند خواهند خورد:
انرژی:نفت و گاز همچنان مهم‌اند، اما مسیرهای انتقال انرژی اهمیت بیشتری پیدا می‌کنند.
کریدورها:دریای خزر یکی از حلقه‌های مهم در اتصال چین – آسیای مرکزی – خزر – قفقاز – اروپا و نیز روسیه – خزر– ایران – اقیانوس هند است.
اینجا ایران موقعیت ژئوپلیتیکی بسیار مهمی دارد.
امنیت:جلوگیری از حضور نظامی قدرت‌های خارجی در دریای خزر برای ایران و روسیه اهمیت اساسی خواهد داشت.
محیط زیست:کاهش سطح آب دریای خزر در سال‌های اخیر نشان داده است که بحران آینده فقط نفت و مرز نیست؛ خود جغرافیای دریای خزر در حال تغییر است.
بنابراین ممکن است در آینده بخشی از اختلافات امروز به دلیل تغییر خط ساحل و شرایط هیدرولوژیک، ابعاد جدیدی پیدا کند.
در نتیجه ایران برای حفظ منافع خود در دریای خزر، نباید پرونده را در یک انتخاب دوگانه میان معاهدات ۱۹۲۱و ۱۹۴۰از یک طرف و کنوانسیون ۲۰۱۸از طرف دیگر خلاصه کند. مساله اصلی امروز، ساختن یک معماری چندلایه برای حفظ منافع ایران است.
چهارلایه اقدام اساسی لازم است:
در لایه نخست، ایران باید حقوق تاریخی و اسناد حقوقی خود را حفظ کند؛ در لایه دوم، باید برای تعیین حدود بستر و زیربستر، مذاکره دوجانبه فعال با جمهوری
آ ذربایجان، ترکمنستان و روسیه داشته باشد؛ در لایه سوم، باید از سازوکار پنج‌جانبه دریای خزر برای جلوگیری از تبدیل اختلافات به رقابت ژئوپلیتیکی استفاده کند؛ و در لایه چهارم، باید از ظرفیت ژئواکونومیک دریای خزر، به‌ویژه کریدورهای شمال–جنوب و شرق–غرب، برای افزایش وابستگی متقابل کشورهای ساحلی استفاده کند.
به عبارت دیگر، ایران نباید فقط برای گرفتن سهم بیشتر از دریای خزر تلاش کند؛ باید کاری کند که همه کشورهای ساحلی برای حفظ نقش ایران در معماری دریای خزر منفعت داشته باشند.
در ژئوپلیتیک دریای خزر، بهترین تضمین منافع ایران صرفاً گرفتن سهم بیشتر از دریا نیست؛ ایجاد وضعیتی است که حذف ایران از معادلات دریای خزر برای هیچ‌یک از همسایگان امکان‌پذیر یا مطلوب نباشد.